Матеріали категорії

Відвідувачі

Коригувати закон про банкрутство урядовці вирішили без концепції

Закон про банкрутствоПавло Пригуза

Аби підготувати ефективні правила відновлення платоспроможності, спершу слід було визначитись із концепцією. Однак у Кабміні спробували працювати без неї. Результат такої позиції — численні нарікання та підготовка нових змін.

Без тактики та стратегії

Закон «Про банкрутство» від 14.05.92 №2343-XII пережив в Україні своє третє перевтілення. Спершу в 1999 році він отримав нову назву — «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», а в редакції від 22.12.2011 зазнав революційних змін.
Цей акт до його останньої редакції поступово втрачав своє функціональне призначення. Законодавець дедалі частіше створював норми, що надавали певним боржникам переваги та привілеї: мораторій на продаж майна державних підприємств-боржників, включення державних підприємств до відповідних переліків, виключення з ліквідаційної маси заставленого майна боржників усіх форм власності тощо. Як наслідок, це призводило до знищення природи права неплатоспроможності й недотримання прав кредиторів, вимоги яких виникли до дня порушення справи про банкрутство та є незабезпеченими.
Вдосконалення вітчизняного права, судового захисту та створення сприятливих умов для функціонування економіки потребує правової доктрини, яка обов’язково має бути розробленою як теоретико-методологічна основа правотворчості та правозастосування, а концепція неплатоспроможності має займати в ній належне місце.
Досягнення України у сфері правового регулювання неплатоспроможності можна характеризувати наявністю певної реально структурованої та цілісної сукупності поєднаних між собою внутрішніми зв’язками принципів і норм, згрупованих у межах господарського права.
Зважаючи на специфічний предмет регулювання, методи та принципи останнього, спеціальні логічно взаємопов’язані правові інститути, власний склад суб’єктів, права й обов’язки яких виникають лише на підставі цього законодавства та ним регулюються, право неплатоспроможності в Україні необхідно визначати як підгалузь господарського права. Визначення такої підгалузі надасть нові можливості для забезпечення стабільності, безпеки та розвитку економіки.
При формуванні правової системи та розвитку юридичної практики необхідно враховувати наступництво. Нове в праві має зберігати в ньому корисні елементи. У цьому полягає сутність наступництва в праві та його стабілізаційне значення.
Разом з тим стратегія й тактика законодавчої діяльності в державі щодо розвитку господарського права та, відповідно, неплатоспроможності відсутня. Це підтверджується процесом розроблення нової редакції закону про відновлення платоспроможності.
Спершу були сподівання, що цей акт буде підготовлено на підставі урядової концепції реформування та вдосконалення права. Проте, як виявляється, йдеться не про концепцію розвитку права неплатоспроможності чи бодай конкурсного права. Документ, схвалений розпорядженням Уряду від 22.11.2010 №2138-р, має назву «Концепція проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом». Отже, вже навіть назва вказує на спрямованість — унесення змін до закону.

Ставка на закриття

Правотворчість — це складний процес. Концепція правової політики є первинним документом щодо системи вироблення стратегії та постановки завдань розвитку держави в правовій сфері, тому повинна передувати законотворчій діяльності.
За 20 років практичної та теоретичної роботи із законодавством про банкрутство та нормами права неплатоспроможності українське суспільство напрацювало багато досвіду, який неодмінно слід ураховувати при створенні нових актів. Проблеми застосування законодавства про банкрутство давно накопичились і чекали свого розв’язання. Шляхи їх вирішення пропонувалися вітчизняними та іноземними науковцями і практиками. Втім, немає пророка у власній віт­чизні, не їхні пропозиції стали приводом для законодавчої ініціативи Уряду.
Як зазначено в тексті розпорядження, концепція спрямована на розв’язання однієї з проблем ведення бізнесу в Україні. До цього спонукали Світовий банк і Міжнародна фінансова корпорація, які визначили рейтинг України за індикатором «закриття бізнесу». Відповідно до нього наша держава зайняла 145-е місце серед 183 країн.
Уряд зробив категоричний та однозначний висновок, що на успішність ведення бізнесу в Україні негативно впливає ліквідація підприємств. Зокрема, часові та фінансові витрати й низький показник індексу стягнення в процедурах відновлення платоспроможності або банкрутства. Кабмін підкреслив, що в результаті застосування закону виявлено недоліки:

• у частині створення належних умов для відновлення платоспроможності суб’єктів господарювання;

• у сфері захисту майнових інтересів кредиторів, боржників та власників майна від ризиків, пов’язаних з недобросовісним застосуванням передбачених процедур;

• в питанні невикористання повною мірою для відновлення платоспроможності потенційно здатних до ефективної реструктуризації підприємств;

• стосовно відсутності дієвих механізмів реструктуризації заборгованості шляхом залучення інвесторів, обміну боргів на акції або частки в статутному капіталі боржника після порушення провадження у справі про банкрутство;

• щодо відсутності в законі реальної відповідальності арбітражних керуючих за заподіяну шкоду боржнику чи кредиторам непрофесійними діями або бездіяльністю.

Метою концепції стало вдосконалення процедури банкрутства за рядом основних принципів. Серед них — забезпечення пріоритетності відновлення платоспроможності підприємств порівняно з їх банкрутством, забезпечення балансу інтересів кредиторів, боржників і власників їх майна, стимулювання відновлення платоспроможності підприємств у досудових процедурах санації.
Розв’язати проблеми ведення бізнесу Уряд вирішив шляхом розроблення нової редакції закону. У ній мали бути передбачені певні положення, спрямовані на запобігання банкрутству суб’єктів господарювання, оптимальні шляхи реструктуризації та погашення боргових зобов’язань суб’єктів господарювання, спрощення процедур банкрутства та мінімізацію можливостей зволікання з їх проведенням тощо.
Проте, як показує практика, біди не тільки там, де їх побачив КМ. А, можливо, їх там і зовсім немає. Проблеми ведення бізнесу зовсім не залежать від процедур неплатоспроможності.
Вони залежать від цілого комплексу економічних і законодавчих умов, що впливають на реєстрацію бізнесу, його існування й розвиток у процесі господарювання, податкові навантаження, наявність вільного ринку та конкуренції, доступ до ресурсів, у тому числі дешевих кредитів тощо.
Очевидно, Уряд не випадково провів паралель між такими поняттями, як «ведення бізнесу» та «закриття бізнесу», оскільки опосередковано визнав, що для будь-якого інвестора в Україні відкриття бізнесу неминуче тягне за собою його закриття. Складнощі з веденням бізнесу в Україні полягають у його нежиттєздатності, що призводить до «закриття».
Це означає, що постановка питання й засоби його вирішення є нелогічними, оскільки не мають між собою прямого зв’язку. Не можна на цвинтарі шукати розв’язання проблеми продовження життя та покращення його якості. Причини негараздів треба шукати в економічній політиці та у відповідних сферах державного управління економікою. Відкриття бізнесу передбачає отримання прибутку, а не згортання підприємницької діяльності. Хоча, очевидно, порядок і умови закриття бізнесу також повинні бути чіткими та зрозумілими.

Обмежилися загальними фразами

Безумовно, законодавство про банкрутство має вплив на інвестиційний клімат у державі, правові механізми слід удосконалювати. Робити це треба для захисту кредиторів та інвесторів від недобросовісних боржників, а також добросовісних боржників від непоступливих і настирливих кредиторів тощо.
Тим часом у концепції відсутній об’єктивний аналіз економічних і процесуальних проблем неплатоспроможності та стану цієї галузі права на час розроблення документа. У ній не наводиться фундаментальних, науково обгрунтованих напрямів удосконалення законодавства. Натомість ідеться про занадто загальні й абстрактні цілі, як-то: «встановити особливості», «визначити заходи та нормативне врегулювання досудової санації», «обмежити умови оскарження рішень судів першої інстанції» тощо.
Концепція взагалі не торкається наукової роботи щодо вдосконалення права та практики. Тоді як це мало бути найпершим завданням її розробників.
Досвід показує, що потрібно створювати органічну, соціально орієнтовану систему норм права, доповнювати й розвивати окремі правові інститути відновлення платоспроможності та ліквідації банкрутів, узгоджуючи їх між собою, підпорядковуючи загальним принципам права. На цій основі мають створюватися зручні, розумні та справедливі законоположення конкурсного права і правила їх застосування.
Має створюватися процесуальне право як система норм, що слугує реалізації матеріального права, оскільки конкурсне право вступає в дію лише на підставі судового рішення, а права й обов’язки учасників конкурсу реалізуються тільки під контролем судової влади й у специфічний для цієї галузі права спосіб.
Над концепцією та законопроектом не працювали наукові установи. Спробу дати серйозні рекомендації стосовно розвитку законодавства про банкрутство зробив Центр економічного розвитку під керівництвом відомого українського економіста Олександра Пасхавера. Проте результати цієї роботи в концепції не враховані.
Над законопроектом працювала робоча група зі спеціалістів різних галузей знань, у тому числі з питань банкрутства, до проекту пропонувалися численні зміни й доповнення, але знаних економістів серед членів робочої групи не було. Тому є всі підстави говорити, що ця діяльність мала не достатньо відкритий і публічний характер. Робота над законопроектом без необхідної концепції призвела до прогнозованого результату — документ вийшов неналежної якості.

Поспішні зміни

Історія закону наочно показує його якісні характеристики та «досконалість». Концепція датується листопадом 2010 р., а в травні наступного року відповідний проект у парламенті вже був включений до порядку денного. У листопаді 2011 р. документ прийнято за основу, а в грудні — в цілому. Таким чином, урядова концепція трансформувалась у законопроект за 6 місяців, а ще за півроку із стін ВР вийшов акт.
Натомість, наприклад, у США підготовка до реформи законодавства про неплатоспроможність була розпочата в 1970 р. Завершилася вона прийняттям нового закону, який набрав чинності лише в 1979 р. У ФРН ця робота також зайняла багато часу: реформування здійснювалося спеціальною комісією з 1978 р. і завершилося прий­няттям закону в 1994 р., при цьому чинності він набув ще через 5 років.
Незважаючи на всі недоліки й поспішність, завдяки новій редакції закону в Україні все ж відбулася реформа правових норм щодо банкрутства. Новий закон, зокрема, виправив суттєві перекоси суті права неплатоспроможності. Водночас законодавець не зміг відірватися від стереотипів і догм, навіяних практикою застосування старого закону. Наприклад, у питанні оцінки правового значення та призначення реєстру вимог кредиторів. Також до закону було внесено нові норми, яких раніше не знало право неплатоспроможності та які є своєрідними національними особливостями. Серед них можна відзначити: ст.6 («Санація боржника до порушення провадження у справі про банкрутство»), ст.34 («заміщення активів») тощо. Особливо кардинальних змін зазнали такий інститут конкурсного права, як арбітражне управління боржником, та правовий статус арбітражного керуючого.
Життя показало, що концепція неплатоспроможності потрібна для нашої держави, а до питання її розроблення треба ставитися більш виважено. До дня набрання чинності цим законом до нього вже внесено численні зміни й доповнення дев’ятьма (!) законами. Ще раз він коригувався вже після набрання чинності. Черговий законопроект наразі прийнято за основу.
Тому очевидно, що парламентарі поспішили з новаціями. За таких умов залишається тільки сподіватися, що в Україні знайдуться сили для розроблення більш якісної концепції, яка стане основою стратегічного оновлення системи права неплатоспроможності.

ПАВЛО ПРИГУЗА - суддя Господарського суду
Херсонської області, кандидат юридичних наук

№21 (1111) 25.05—31.05.2013

Газети «Закон і Бізнес»

http://zib.com.ua/ua/16181-koriguvati_zakon_pro_bankrutstvo_uryadovci_virishili_bez_kon.html